Για τους προϋπολογισμούς των Δήμων 2016

ΓΙΑ ΤΟΥΣ ΠΡΟΫΠΟΛΟΓΙΣΜΟΥΣ - 2016

Α. ΠΡΟΫΠΟΛΟΓΙΣΜΟΙ

Οι δημοτικοί προϋπολογισμοί (π/υ) αποτελούν τη βάση της οικονομικής λειτουργίας των δήμων, ανεξάρτητα μάλιστα από τα αποτελέσματα της χρήσης τους. Η όλη οικονομική λειτουργία ενός ΟΤΑ διέπεται από τη βασική αρχή με βάση την οποία κανένα έσοδο δεν μπορεί να εισπραχθεί και καμία δαπάνη να πραγματοποιηθεί αν δεν έχει εκ των προτέρων προβλεφθεί. Απασχολεί τα Δημοτικά Συμβούλια σε όλη τη διάρκεια της θητείας τους με τη μορφή των αναμορφώσεων οι οποίες αναγκαστικά θα προκύψουν λόγω αποκλίσεων.

Η σημερινή μορφή των π/υ είναι πλευρά της αναθεώρησης της όλης οικονομικής λειτουργίας των ΟΤΑ η οποία ξεκίνησε με την αναθεώρηση του Κώδικα Δήμων και Κοινοτήτων το 2006 (ενιαίο κωδικολόγιο, εφαρμογή διπλογραφικού λογιστικού συστήματος, νέοι οργανισμοί στις υπηρεσίες κτλ) όπως συμπληρώθηκαν με τον Καλλικράτη μεταγενέστερα (με διατάξεις όπως το Πρόγραμμα Εξυγίανσης) και με μια σειρά άλλα νομοθετήματα με κυριότερο το Παρατηρητήριο Οικονομικής Αυτοτέλειας, το οποίο συνεχίζει να ασκεί τον έλεγχο που ασκούσε σε σχέση με την εγκυρότητα και τη ρεαλιστικότητα των στοιχείων των π/υ..

Όσον αφορά τους π/υ του 2016 δεν υπάρχει κάποια σημαντική τροποποίηση ως προς το χαρακτήρα και το πλαίσιο μέσα στο οποίο θα κινηθούν καθότι συνεχίζει να υφίσταται η γενική αρχή ότι:  «για τους δήμους, επίσης ως φορείς της Γενικής Κυβέρνησης, ισχύουν κατά τη σύνταξη του προϋπολογισμού τους οι γενικές αρχές για τη διαχείριση των οικονομικών της Γενικής Κυβέρνησης». Πρακτικά το πλαίσιο της οικονομικού προγραμματισμού των δήμων καθορίζεται από γενικότερο πλαίσιο άσκησης οικονομικής πολιτικής (1ο ,2ο 3ο Μνημόνιο, Μεσοπρόθεσμο Πρόγραμμα Δημοσιονομικής Στρατηγικής κτλ)

Ειδικότερα, συνεχίζει να υφίσταται η αυστηρή κατεύθυνση ώστε οι προϋπολογισμοί να είναι ισοσκελισμένοι ή πλεονασματικοί σε αντιστοιχία με τα προβλεπόμενα για τον κρατικό προϋπολογισμό. Πρακτικά η κατεύθυνση που δίνεται είναι αυτή των μεγαλύτερων δυνατών περικοπών και της άσκησης φορομπηκτικής πολιτικής.

Οι δημοτικοί προϋπολογισμοί κατά τη φάση της κατάρτισης και της ψήφισης απεικονίζουν 2 βασικά στοιχεία από τα οποία μπορούν να εξαχθούν ανά περίπτωση πολιτικά συμπεράσματα: α) την υφιστάμενη οικονομική κατάσταση του κάθε δήμου (ειδικά αν ανατρέξει κανείς στα στοιχεία του προηγούμενου έτους) και β) τις προθέσεις της εκάστοτε δημοτικής αρχής όσον αφορά την πολιτική που πρόκειται να ακολουθήσει σε μια σειρά από τομείς (επιβολή τελών και φόρων, βαθμός ανταποδοτικότητας των παρεχόμενων υπηρεσιών,  κοινωνική πολιτική, σύναψη δανείων, εκποιήσεις δημοτικής περιουσίας  κτλ).

Οι προϋπολογισμοί καταρτίζονται σε δύο βασικά σκέλη: α) Έσοδα και β) Δαπάνες. Καταρτίζονται με βάση ενιαίο κωδικολόγιο όπου κάθε γενικός κωδικός αντιστοιχεί σε συγκεκριμένο έσοδο ή δαπάνη, ο οποίος στη συνέχεια αναλύεται σε περισσότερο εξειδικευμένους υποκωδικούς (πχ. Κωδ 0 Τακτικά Έσοδα - 01 Πρόσοδοι από ακίνητη περιουσία – 011 Μισθώματα.  Κωδ.  1 Έκτακτα Έσοδα – 11 Έσοδα από εκποίηση κινητής και ακίνητης περιουσίας – 111 Έσοδα από εκποίηση ακινήτων κτλ). Αντίστοιχοι κωδικοί υπάρχουν και στο σκέλος των εξόδων οι οποίοι συνοδεύονται μπροστά από έναν διψήφιο κωδικό ο οποίος υποδηλώνει το είδος της υπηρεσίας (γενικές, τεχνικές, κοινωνικές κτλ)

Παρά την αρκετά πολύπλοκη δομή, στο τέλος κάθε σκέλους υπάρχουν ανακεφαλαιωτικοί πίνακες οι οποίοι είναι ιδιαίτερα χρήσιμοι για την εξαγωγή συμπερασμάτων. Στο σκέλος των εσόδων υπάρχει ανακεφαλαιωτικός πίνακας που ομαδοποιεί τα έσοδα ανάλογα με την προέλευση τους (δίνοντας εικόνα τι μέρος των εσόδων του δήμου προέρχεται από δημοτικά τέλη, φόρους, πρόστιμα κτλ, τι μέρος έρχεται ως επιχορήγηση από το κεντρικό κράτος, τι μέρος αποτελεί έσοδο από δάνεια που έχει συνάψει ο δήμος, κοινοτικές χρηματοδοτήσεις κτλ). Στο σκέλος  των δαπανών υπάρχει αντίστοιχα ανακεφαλαιωτικός πίνακας ανά είδος δαπάνης (εδώ π.χ. μπορούν να προκύψουν ενδιαφέροντα συγκριτικά  στοιχεία,  για το λειτουργικό κόστος ενός δήμου, τα ποσά που πληρώνει για τόκους δανείων, τα ποσά που δαπανώνται για παροχή συγκεκριμένων υπηρεσιών κτλ.) Στις δαπάνες υπάρχει και δεύτερος ανακεφαλαιωτικός πίνακας που δείχνει την κατανομή των δαπανών ανά υπηρεσία (διοικητικές, κοινωνικές, οικονομικές , παιδείας, αθλητισμού κτλ) από τα συγκριτικά στοιχεία του οποίου προκύπτουν επίσης δεδομένα για την στάση και την επιχειρηματολογία μας απέναντι στον εκάστοτε προϋπολογισμό.

Για τους λόγους αυτούς είναι μεθοδολογικά πιο εύκολο να διαβάζουμε έναν προϋπολογισμό από το τέλος προς την αρχή (ξεκινώντας από τους ανακεφαλαιωτικούς πίνακες και μετά στους συγκεκριμένους κωδικούς). Σημαντική λεπτομέρεια αποτελεί να έχουμε τους ανακεφαλαιωτικούς πίνακες του προηγούμενου έτους προκειμένου να κάνουμε τις απαραίτητες συγκρίσεις.

Σημαντικό κομμάτι στη μελέτη των π/υ και στη διαμόρφωση της επιχειρηματολογίας μας είναι μια πιο συγκεκριμένη δουλειά πάνω στα οικονομικά στοιχεία. Οι π/υ που έχουμε επεξεργαστεί τα τελευταία δύο χρόνια δείχνουν μια ξεκάθαρη κατεύθυνση μεταβίβασης του οικονομικού βάρους στους δημότες. Στη βάση αυτή είναι χρήσιμη η άθροιση στο σκέλος των εσόδων όλων των κωδικών που περιλαμβάνουν φόρους, τέλη, εισφορές (τακτικά, έκτακτα και παρελθόντων οικονομικών ετών) παράβολα και πρόστιμα και η σύγκριση του συνολικού ποσού που προκύπτει με το συνολικό μέγεθος ενός π/υ. Σε πολλές περιπτώσεις τα συνολικά προϋπολογιζόμενα έσοδα από τη «συνεισφορά» με διαφόρους τρόπους των δημοτών, υπερβαίνουν το 50% του συνολικού π/υ, και στις περισσότερες περιπτώσεις είναι αισθητά μεγαλύτερα από τις προβλέψεις για χρηματοδότηση από κρατικούς πόρους. Δεν αρκεί μια συζήτηση, η οποία παραμένει βεβαίως ιδιαίτερα σημαντική, για το αν αυξάνονται η μειώνονται τα δημοτικά τέλη, αφού η γενικότερη εικόνα σχεδόν πάντα κινείται σε εισπρακτικές λογικές φορομπηξίας.

Ιδιαίτερη σημασία μπορεί να έχει για έναν δήμο η άθροιση των αναμενόμενων εσόδων από κοινοτική χρηματοδότηση, είτε αυτή αφορά επενδυτικούς είτε λειτουργικούς σκοπούς. Η σύγκριση των συνολικών αναμενόμενων εσόδων από κοινοτικά ταμεία σε σχέση με το σύνολο των εσόδων ενός π/υ, μπορεί να μας οδηγήσει σε χρήσιμα συμπεράσματα για το βαθμό εξάρτησης ενός δήμου από τέτοιου είδους χρηματοδοτικές πηγές. Ένας μεγάλος βαθμός εξάρτησης (και έχει ιδιαίτερη σημασία αν αφορά τομείς όπως π.χ. η λειτουργία των παιδικών σταθμών) συνιστά την πλήρη αντιστροφή της ιεράρχησης όσον αφορά την κάλυψη ειδικά των κοινωνικών αναγκών. Ουσιαστικά, σε ένα τέτοιο μοντέλο, οι κοινωνικές ανάγκες «υπάρχουν» όταν υπάρχει και αντίστοιχη χρηματοδότηση, ακόμα και αν αυτή είναι εφήμερη με ημερομηνία λήξης.

Κρίσιμο ζήτημα στους προϋπολογισμούς του 2016 είναι η ύπαρξη σημαντικών μεταβολών στα έσοδα από κοινοτικούς πόρους. Το ΕΣΠΑ 2007-2013 κλείνει στις 31/12/2015, χωρίς παράλληλα να έχει προχωρήσει ένα μεγάλο εύρος προσκλήσεων που να εντάσουν έργα στην προγραμματική περίοδο 2014-2020, και θα υπάρξουν ανακλήσεις χρηματοδοτήσεων και απεντάξεις έργων που δεν υλοποιήθηκαν ή δεν ολοκληρώθηκαν. Σημειώνεται, ότι  πολλοί δήμοι προχωρούσαν σε εντάξεις έργων στο ΕΣΠΑ, χωρίς να έχουν αρκετές φορές τη δυνατότητα υλοποίησης τους, αποκτώντας ωστόσο το δικαίωμα να εγγράψουν προσδοκόμενα έσοδα στον π/υ (και με μια σειρά από λογιστικά τερτίπια να ανακατεύουν και το σκέλος των εξόδων ώστε να επιτυγχάνεται η ισοσκέλιση). Στην παρούσα φάση, ειδικά με έργα που ξεκίνησαν και δεν ολοκληρώθηκαν, τα οποία όμως σε μια πορεία δημιούργησαν νομικές δεσμεύσεις απέναντι σε τρίτους (προμηθευτές κτλ), υπάρχει σοβαρός κίνδυνος μεταφοράς της δαπάνης στους ιδίους πόρους του δήμου και άρα θα πρέπει να βρεθούν και τα αντίστοιχα έσοδα.

Σε σύνδεση με τα παραπάνω σημαντικοί είναι επίσης οι γενικοί κωδικοί δαπανών που αφορούν την εξυπηρέτηση δημοσίας πίστεως. Ουσιαστικά οι συγκεκριμένοι κωδικοί δείχνουν το κόστος που επωμίζεται ένας δήμος για να εξυπηρετήσει τα όποια δάνεια έχει πάρει, είτε από το Ταμείο Παρακαταθηκών και Δανείων είτε από ιδιωτικά χρηματοπιστωτικά ιδρύματα. Τα ποσοτικά στοιχεία της εξυπηρέτησης του χρέους είναι ιδιαίτερα χρήσιμα αν τα συγκρίνουμε με τα ποσά συγκεκριμένων τομέων πολιτικής (π.χ. δαπάνες για κοινωνική πολιτική και κοινωνικές δομές, λειτουργικά έξοδα σχολείων παιδικών σταθμών κτλ), σε συνδυασμό με τη γενικότερη πολιτική μας τοποθέτηση για τα ζητήματα του χρέους.

Β. ΤΑ ΖΗΤΗΜΑΤΑ ΤΗΣ ΚΥΑ 26945/31-7-2015

Και στις φετινές οδηγίες που εξέδωσε το ΥΠ.ΕΣ. για την κατάρτιση των φετινών προϋπολογισμών, συνεχίζει να είναι κυρίαρχο το στοιχείο της δημοσιονομικής πειθαρχίας, ξεκαθαρίζοντας ότι δεν μπορεί να υπάρξει καμία απολύτως απόκλιση από τη λογική των ισοσκελισμένων και πλεονασματικών προϋπολογισμών.

Χαρακτηριστική είναι η διατήρηση, σε σχέση με τα ανταποδοτικά τέλη. της κατεύθυνσης  ότι, αν από τα ως τώρα εισπραττόμενα έσοδα του 2015 εκτιμάται ότι δεν θα καλυφθούν οι δαπάνες για τις ανταποδοτικές υπηρεσίες, τότε το ποσό που δεν καλύπτεται  θα πρέπει να συνυπολογιστεί στην απόφαση καθορισμού του ύψους των τελών για το 2016 επιφέροντας αύξηση αυτών.

Ειδική πλευρά στη φετινή διαδικασία κατάρτισης των π/υ είναι η παράλληλη σύνταξη και κατάθεση του Μεσοπρόθεσμου Προγράμματος Δημοσιονομικής Στρατηγικής. Ουσιαστικά οι Δήμοι, καλούνται να συντάξουν ένα δικό τους ΜΠΔΣ, το οποίο θα περιγράφει την εξέλιξη των βασικών οικονομικών τους μεγεθών μέχρι το 2019. Η εξέλιξη τόσο των εσόδων όσο και των δαπανών για τα επόμενα χρόνια μπορεί να έχει ιδιαίτερα αποκαλυπτικά στοιχεία (π.χ. η συνολική εξέλιξη τη κρατικής χρηματοδότησης σε σχέση με τις υπόλοιπες πηγές εσόδων (ανταποδοτικά κτλ), ή τα συνολικά μεγέθη των δαπανών κατά είδος π.χ. εξέλιξη των δαπανών για προσωπικό στα επόμενα χρόνια ανάλογα με το αν το προσωπικό λιγοστεύει και αντικαθίσταται από άλλες, «φθηνότερες» σχέσεις εργασίας.

Η συγκεκριμένη ΚΥΑ. η οποία μπορεί εύκολα να ανακτηθεί με αναζήτηση στο διαδίκτυο, περιλαμβάνει το ενιαίο κωδικολόγιο των π/υ το οποίο είναι ιδιαίτερα χρήσιμο γιατί μπορεί να λειτουργήσει σαν χάρτης για όλους τους προϋπολογισμούς. Από το κωδικολόγιο μπορούμε να εντοπίσουμε από πριν εκείνους του κωδικούς που θεωρούμε κρίσιμους, με βάση τον λεκτικό τους προσδιορισμό, και μετά να πάμε στον π/υ του δήμου που παρεμβαίνουμε ο οποίος θα ανέρχεται σε πολλές δεκάδες σελίδες.

Γ. ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΙΚΑ

Η κατάρτιση και ψήφιση των δημοτικών προϋπολογισμών του 2016 αποτελεί κατεξοχήν διαδικασία που συνεχίζει να επιβεβαιώνει το ρόλο των ΟΤΑ ως μακρύ χέρι του κράτους και των πολιτικών Κυβέρνησης – Ε.Ε. – Δ.Ν.Τ.

Ιδιαίτερο ζήτημα αποτελεί η στάση των δυνάμεων του ΣΥΡΙΖΑ, είτε από τη σκοπιά της δημοτικής αρχής, είτε της αντιπολίτευσης σε κάθε δήμο, καθότι στην αντίστοιχη περσυνή περίοδο του «αντημνημονιακού» ΣΥΡΙΖΑ, ειδικά όπου ήταν αντιπολίτευση, έμπαινε ζήτημα «συμμετοχικών» προϋπολογισμών που να αποτυπώνουν οικονομικά και πολιτικά ενά πλαίσιο ενάντια στη λιτότητα.

Η δική μας στάση θα πρέπει να εντάξει το ζήτημα της κατάρτισης και ψήφισης των προϋπολογισμών στη γενικότερη γραμμή όσον αφορά το ρόλο του τοπικού κράτους και την κατάσταση που έχει διαμορφώσει για τους ΟΤΑ η κρίση και τα μνημόνια. Ουσιαστικά χωρίς την ανατροπή του πλαισίου που έχει διαμορφώσει ο Καλλικράτης, και οι γενικότερες μνημονιακές υποχρεώσεις που έχει αναλάβει και αυτή η κυβέρνηση, οι προϋπολογισμοί αποτελούν μια τυπική διαδικασία συμμόρφωσης με τη γενικότερη δημοσιονομική πολιτική, χωρίς καμία σχέση και επαφή με τις πραγματικές κοινωνικές ανάγκες των τοπικών κοινωνιών.

Για αυτό η γενική μας κατεύθυνση είναι να καταψηφίζουμε τους προϋπολογισμούς που καταθέτουν οι δημοτικές αρχές και είναι ενταγμένοι στο παραπάνω πλαίσιο.

Ειδικά για το ζήτημα της ισοσκέλισης των π/υ, θα πρέπει να αναδείξουμε τη σοβαρή ταξική διάσταση μιας τέτοιας επιλογής. Με αφετηρία τη δική μας αντίληψη για τις κοινωνικές ανάγκες θα πρέπει να καταγγέλλουμε το γεγονός ότι, ειδικά στις εργατικές και λαϊκές συνοικίες οι κοινωνικές ανάγκες είναι αντιστρόφως ανάλογες από την οικονομική κατάσταση των δημοτών. Σε περιοχές με εκρηκτικά κοινωνικά προβλήματα φτώχειας και ανεργίας υπάρχει τεράστια ανάγκη για κοινωνικές δομές οι οποίες φυσικά δεν μπορούν να μπουν σε λογική ισοσκέλισης αφού η πλειοψηφία των κατοίκων βρίσκεται σε σοβαρή οικονομική αδυναμία, με το κεντρικό κράτος να «αποσύρεται» πρακτικά από χρηματοδότηση και αρμοδιότητες.

Στη βάση αυτή βάζουμε στην τοπική κοινωνία και επιδιώκουμε να αποτελέσουν στόχους του κινήματος, τους αντίστοιχους στόχους πάλης από την προγραμματική διακήρυξη της κάθε κίνησης. Αναφέρουμε χαρακτηριστικά ορισμένους στόχους πάλης που πρέπει να εμπλουτιστούν και να εξειδικευτούν ανά δήμο.

  • Προϋπολογισμός για την εξυπηρέτηση των αναγκών των κατοίκων και όχι σύμφωνα με τις επιταγές του κεφαλαίου, των τραπεζών, των τοκογλύφων δανειστών, της Ε.Ε. και του Δ.Ν.Τ.
  • Κατάργηση κάθε τοπικής φορολογίας για τη λαϊκή κατοικία. 
  • Όχι στις αυξήσεις των δημοτικών τελών και φόρων.
  • Αύξηση δημοτικών φόρων και τελών σε μεγάλες επιχειρήσεις και τράπεζες.
  • Επαναφορά του ύψους της χρηματοδότησης των ΚΑΠ που έχουν περικοπεί. Άμεση απόδοση από το κράτος στους ΟΤΑ των χρωστούμενων πόρων.
  • Καμιά μείωση των κοινωνικών υπηρεσιών. Καμιά υποβάθμιση των σχολείων, των δημόσιων υπηρεσιών.
  • Λεφτά για τις κοινωνικές δαπάνες, για μισθούς και συντάξεις και τις λαϊκές ανάγκες σε παιδεία, υγεία, πρόνοια, υποδομές, πολιτισμό και αθλητισμό.
  • Να μην πληρώσουν το χρέος των δήμων οι κάτοικοι.
  • Άρνηση της όποιας επιτήρησης Ε.Ε., Δ.Ν.Τ., Ε.Κ.Τ., Να διαγραφεί το δημόσιο χρέος. Να πληρώσουν οι τράπεζες και το κεφάλαιο την κρίση και όχι ο λαός

Ιδιαίτερη αξία έχει να μπορέσουμε να αναδείξουμε ειδικότερα ζητήματα με αφορμή τους προϋπολογισμούς όπως π.χ. η κατάσταση των βρεφονηπιακών σταθμών, η λειτουργική κάλυψη των σχολείων, πιθανές εκποιήσεις δημοτικής περιουσίας, η ανταποδοτικότητα των παρεχόμενων υπηρεσιών, το ζήτημα των δημοτικών τελών και της συνολικότερης οικονομικής επιβάρυνσης των δημοτών  κτλ.

Με βάση και τη γενικότερη τοποθέτησή μας απέναντι στο ζήτημα του χρέους, ειδικό βάρος θα πρέπει να δοθεί στις οικονομικές υποχρεώσεις των δήμων που προκύπτουν από δανειακές συμβάσεις που έχουν συνάψει, ειδικά στη σχέση του ύψους των δαπανών που έχουν για αποπληρωμή τόκων και των δαπανών για την παροχή κοινωνικών υπηρεσιών κτλ. Σημαντική στη βάση αυτή είναι και η συσχέτιση με το ύψος των Κεντρικών Αυτοτελών Πόρων.

Χρειάζεται ανά δήμο να μεριμνήσουμε να λάβουμε εγκαίρως το σχέδιο του προϋπολογισμού ώστε να μπορέσουμε με τη μεθοδολογία που προτάθηκε παραπάνω να εντοπίσουμε και εκείνα τα σημεία και στοιχεία που θα δώσουν και ειδικότερη διάσταση στην επιχειρηματολογία μας ενάντια στους αντιλαϊκούς προϋπολογισμούς που πρόκειται να κατατεθούν.

Να κρίνουμε ανάλογα με τον τρόπο που συζητάει και κάθε δημοτικό συμβούλιο αν θα προβούμε σε μα συνολική τοποθέτηση με επί μέρους στοιχεία, αν θα ζητήσουμε διευκρινίσεις πάνω σε ειδικά θέματα που ανακύπτουν από τον προϋπολογισμό κτλ.

Νοέμβρης 2015

ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΓΙΑ ΘΕΜΑΤΑ ΠΟΛΗΣ-ΧΩΡΟΥ-ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΟΣ ΤΟΥ ΝΑΡ ΓΙΑ ΤΗΝ ΚΟΜΜΟΥΝΙΣΤΙΚΗ ΑΠΕΛΕΥΘΕΡΩΣΗ